Interreg
07.03.
2018

Die Vermessung von Zusammenhalt und Zusammenarbeit in Europa

Diskussion über neu ausgerichtete Zielvorgaben und Indikatoren bei Interreg

Zusammenarbeit © storm - Fotolia.com_

Wie können die Erfolge der Interreg-Programme am besten gemessen werden und was für ein Indikatoren-System ist dafür notwendig? Dies ist eine Schlüsselfrage für die Zukunft der transnationalen Zusammenarbeit. Die in der jetzigen Verordnung vorgeschriebene fachspezifische Ergebnisorientierung verpflichtet die Projekte und Programme dazu, zählbare Ergebnisse vorzulegen – etwa die Anzahl gebauter Straßenkilometer oder die Verminderung des CO2-Ausstoßes. Auf diese Weise wird allerdings der große „immaterielle“ Nutzen von Interreg nicht angemessen abgebildet. Dazu zählt zum Beispiel die Qualifikation von regionalen Akteuren, die durch Interreg lernen, zusammenzuarbeiten und die für ihre transnationalen Regionen gemeinsame Strategien entwickeln. Vor diesem Hintergrund befasste sich auf Initiative der luxemburgischen und deutschen mitgliedstaatlichen Vertreter eine INTERACT-Veranstaltung am 21. Februar 2018 in Brüssel damit, wie man den Mehrwert von territorialer Kohäsion und Kooperation besser erfassen kann. Knapp 50 Vertreterinnen und Vertreter der Interreg A, B und C-Programme, von ESPON, aus der Forschung, den Mitgliedstaaten, sowie aus der EU-Kommission nahmen an der Diskussion teil.

Das Konzept der territorialen Kohäsion

Die Eingangspräsentation von Prof. Eduardo Medeiros von der Universität Lissabon hat mir sehr gut gefallen: Er hat es geschafft, mit wenigen Folien Klarheit in das komplexe Thema der territorialen Kohäsion, also des räumlichen Zusammenhalts, zu bringen. Dabei machte er zunächst deutlich, dass Zusammenhalt keinesfalls mit Wachstum im Sinne der Lissabon-Strategie für Wachstum und Beschäftigung („Growth and Jobs“) zu erreichen oder gar gleichzustellen ist. Medeiros unterscheidet folgende Säulen der territorialen Entwicklung:

  • Wohlstand generieren (Wachstum)
  • Wohlstand erhalten (Sicherung)
  • Wohlstand verteilen (Kohäsion bzw. Zusammenhalt).

Die wichtigste Aussage Medeiros im Kontext der Veranstaltung lässt sich aus seinem „Stern der territorialen Kohäsion“ ableiten (siehe Abbildung „The Star of Territorial Cohesion“). Dieser besagt, dass territorialer Zusammenhalt vier gleichwertige zentrale Elemente umfasst: Den sozialen und wirtschaftlichen Zusammenhalt; die ökologische Nachhaltigkeit; Polyzentralität sowie Zusammenarbeit und Governance (Verwaltungshandeln).

Quelle: Medeiros 2018 http://www.interact-eu.net/download/file/fid/13305
The Star of Territorial Cohesion © Medeiros 2018 (http://www.interact-eu.net/download/file/fid/13305)

 

Zusammenarbeit bei Interreg: Ziel an sich oder „Ermöglicher“?

Hier kommt Interreg ins Spiel und damit die Gretchenfrage: Ist Kooperation das Ziel der Interreg-Programme? Oder ist die Zusammenarbeit vielmehr ein Instrument bzw. ein „Ermöglicher“ (engl: enabler) anderer sektoraler Ziele? Laut Medeiros ist territoriale Kooperation ein integraler Aspekt von territorialer Kohäsion. Das heißt, wenn europäische Regionen im Rahmen von Interreg zusammenarbeiten, trägt dies eindeutig zum Zusammenwachsen und zum Zusammenhalt eben dieser Gebiete bei. Dies schließt aber nicht aus, dass Interreg darüber hinaus auch zu den anderen Elementen der Kohäsion einen wichtigen Beitrag leisten kann, in dem es zielgerichtete Kooperation fördert, die soziale und ökonomische Kohäsion, ökologische Nachhaltigkeit, Polyzentralität und verbesserte Governance ermöglicht. Diese Themen sollten damit auch bei der Bestimmung der Förderprioritäten von Interreg eine wichtige Rolle spielen. Daher ist aus meiner Sicht die oben genannte Gretchenfrage mit einem „sowohl als auch“ zu beantworten.

Indikatoren: Zusammenarbeit als zentrales Element und Rückbesinnung auf Projektergebnisse

Eine weitere wichtige Erkenntnis, die ich aus der Veranstaltung mitgenommen habe, bezieht sich auf die aktuellen Überlegungen der Europäischen Kommission zu Interreg-spezifischen Indikatoren. Laut INTERACT soll es in diesem Zusammenhang künftig zwei Neuerungen im Vergleich zur jetzigen Förderperiode geben: Auf der Output-Ebene sollen wenige gemeinsame Indikatoren („common output indicators“) vorgegeben werden, die Zusammenarbeit als zentrales Element enthalten. Als mögliche Beispiele wurden „gemeinsame Maßnahmen“, „gemeinsame Strategien“, etablierte Kooperationen“ und „Zugang zu Infrastrukturen“ genannt - jeweils im spezifischen Bereich der thematischen Ziele („thematic objectives“).

Ein wichtiges Novum zeichnet sich auch im Bereich der Ergebnisindikatoren ab. In der aktuellen Programmperiode werden Ergebnisse auf Ebene des Programmraums gemessen. Hier geht es um sogenannte „Kontextindikatoren“. Diese messen zum Beispiel die Veränderung des Bruttoinlandproduktes (BIP) im Programmraum – eine Größe, zu der Interreg aber aus guten Gründen nur einen sehr eingeschränkten Beitrag leisten kann. In Zukunft soll eine Zurückbesinnung auf die Ergebnisse der Projekte an sich („direct result indicators“) erfolgen.

Auch Akteure außerhalt der direkten Partnerschaft berücksichtigen

Wichtig ist es hierbei aus meiner Sicht, die Zielgruppe außerhalb der Projektpartnerschaft der jeweiligen Interreg-Aktivitäten in den Ergebnisindikatoren abzudecken. So kann sicht- und messbar gemacht werden, wer auf Grund der Projektaktivitäten konkret profitieren konnte. Hierdurch können Indikatoren wieder ihre sinnvolle Steuerungsfunktion aufnehmen und dafür sorgen, dass Projektergebnisse zielgerichtet konzipiert und umgesetzt werden. Konkret geht es um eine Balance: Einerseits sollte man den Projekten nicht auferlegen, komplexe und mitunter unrealistische Berechnungen dazu aufstellen zu müssen, wie sie zur Reduzierung des CO2-Ausstoßes in ihrem Programmraum beitragen. Und andererseits ist es wenig sinnvoll, Projekte dazu zu verleiten „50 gemeinsame Strategien“ als Indikator festzulegen, ohne dass sie sich Gedanken um die Zielgruppe der Strategien, deren Umsetzung und Langlebigkeit machen.

Wirkungen messen – Kooperation messen

Unter dem Stichwort „Wirkungen der transnationalen Zusammenarbeit messen“ habe ich bei der Veranstaltung die Ergebnisse einer Studie vorgestellt, die das BBSR im Auftrag des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) durchgeführt hat. Darin wird ein möglicher Ansatz dargestellt, wie Interreg-spezifische, themenübergreifende Wirkungen messbar gemacht werden können. Die Methode wurde in der Publikation „Interreg B-spezifische Wirkungen messen“ veröffentlicht. Sie beruht auf vier Schritten: 1) Projekte werden nach ihren Wirkungsdimensionen kategorisiert, 2) regionale Experten geben ihre Einschätzung zum Stand der Kooperation im Fachbereich, 3) Wirkungen werden auf einer Skala messbar gemacht, 4) es werden Interventionslogiken für themenübergreifende Wirkungen erstellt und schließlich auf dieser Basis passende Indikatoren erarbeitet.

Darüber hinaus habe ich Möglichkeiten zur quantitativen Auswertung von Kooperationsstrukturen vorgestellt, die auf den Ergebnissen einer aktuellen BBSR-Auswertung zur IVB-Periode basieren. Darin wurden verschiedene kohäsionsrelevante Aspekte der Zusammenarbeit ausgewertet. So bestand zum Beispiel nachweislich und bereits wenige Jahre nach der EU-Osterweiterung eine intensive Kooperation zwischen mittel- und osteuropäischen Ländern. Zwei Drittel aller Projekte banden die wirtschaftlich am wenigsten entwickelten Regionen eines Kooperationsraums ein und knapp 60 Prozent der Interreg-Projekte bestanden aus Netzwerken, die sowohl städtische, intermediäre als auch ländliche Räume umfassten. Damit zeigt das BBSR auf, dass bereits Interreg IV B (Förderperiode 2007 bis 2013) einen wichtigen Beitrag zur Kohäsion geleistet hat und ein stark integrierendes Programm war. Eine umfassende Publikation zu Kooperationsstrukturen wird im ersten Halbjahr 2018 auf der BBSR-Webseite wie auch auf www.interreg.de veröffentlicht werden.

Alle Präsentationen der Veranstaltung sind auch online abrufbar (www.interact-eu.net→Menu→Events→21 February 2018→How to measure territorial cohesion and cooperation, Brussels, Belgium).

Bilder: Zusammenarbeit 75403661 © storm - Fotolia.com; The Star of Territorial Cohesion © Medeiros 2018 (http://www.interact-eu.net/download/file/fid/13305)

Sina Redlich ist Mitarbeiterin im Referat Europäische Raum- und Stadtentwicklung des Bundesinstituts für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR). Inhaltliche Schwerpunkte ihrer Arbeit sind die Europäische Raumentwicklungspolitik und transnationale Zusammenarbeit im Rahmen von Interreg B. Sie betreut auf Seiten des BBSR das Nordwesteuropa-Programm, INTERACT sowie das Bundesprogramm Transnationale Zusammenarbeit.