Interreg
08.03.
2017

Territoriale Kohäsion: Was verbirgt sich dahinter?

Das Konzept Europa mit seinem gemeinschaftlichen Politikansatz für viele Bereiche, wie etwa in der Regionalpolitik, erlebt derzeit schwierige Zeiten und wird von vielen Seiten in Frage gestellt. Umso wichtiger ist daher die Auseinandersetzung mit den Grundzügen der europäischen Politik des territorialen Ausgleichs. Frau Simin Davoudi, Professorin für Umweltpolitik und Planung an der Universität Newcastle, erläutert anhand von Schlüsselfragen, was territoriale Kohäsion bedeutet und warum eine Politik des europäischen Ausgleichs nötig ist. Dabei nimmt sie Bezug auf die Geschichte der europäischen Regional- und Wirtschaftspolitik.

Welche Bedeutung hat der Raum?

Man kann die Frage auch anders formulieren: Warum ist es für eine am Ausgleich (an der Kohäsion) orientierte Politik wichtig, sich nicht nur auf bestimmte Politikbereiche oder soziale Gruppen zu konzentrieren, sondern auch Orte und Regionen zu berücksichtigen?

Für viele von uns hat der Raum eine Bedeutung aufgrund unserer Identität, unserer sozialen Beziehungen oder unseres kulturellen Erbes. Aber wir können auch für eine raumbasierte Politik argumentieren, indem wir auf ein Standard-Konzept verweisen, das oft verwendet wird, um das Eingreifen von Regierungen in den freien Markt zu rechtfertigen. Dieses System basiert auf drei umfassenden Grundprinzipien: Wirtschaftlichkeit, Gerechtigkeit und Umwelt. Diese Grundprinzipien entsprechen in etwa auch den drei grundsätzlichen Politikzielen der EU: ökonomische Wettbewerbsfähigkeit, soziale Inklusion und Umweltschutz. 

Betrachtet man das Prinzip Wirtschaftlichkeit, so ist ein Eingreifen des Staates immer dann gerechtfertigt, wenn ein Versagen des Marktes oder sogar ein Versagen der Regierung vorliegt. Klassische Beispiele für Marktversagen sind externe Effekte und die (Nicht-)Bereitstellung öffentlicher Güter. Ein Beispiel für ein Regierungsversagen sind beispielsweise die unbeabsichtigten Folgen von Politik. Mit Blick auf das Wirtschaftlichkeitsprinzip spielt Raum eine Rolle, weil Marktfehler und Regierungsversagen verschiedene Orte auf unterschiedliche Weisen beeinflussen: In einer freien Marktwirtschaft interagieren die Agglomerationskräfte, die die Verteilung von ökonomischen Aktivitäten beeinflussen, mit ortsspezifischen Faktoren. Diese Faktoren sind Geographie, Geschichte, Güter, Erreichbarkeit, Umwelt, Klima und „institutionelles Erbe“.

An manchen Orten führt diese Interaktion zu positiven externen Effekten, zum Beispiel ein positives Geschäftsumfeld, das die Produktivität fördert. Oder ein wünschenswertes Wohnumfeld, das für Fachkräfte attraktiv ist. Oder klimatische Bedingungen, die Touristen anziehen. In anderen Fällen kann das aber wiederum aber auch negative Konsequenzen haben, die die Entwicklungschancen der dort lebenden Menschen begrenzen. Folglich ist der Raum oder der Ort ein öffentliches Gut per se: Er spielt eine wichtige Rolle in der globalisierten Welt mit all dem flexiblen Kapital, den mobilen Arbeitskräften und den weniger werdenden natürlichen Ressourcen.

Was Gerechtigkeit anbelangt, so ist Regierungshandeln gefragt, wenn die Marktkräfte zu einer ungleichen Verteilung der Ressourcen führen und diese Ungleichheit auch noch als unfair bewertet wird. Was jedoch als fair oder unfair bezeichnet wird, hängt vom jeweiligen (philosophischen) Standpunkt ab. Hier sind drei Denkschulen zu unterscheiden:

  • Gerechtigkeit: Menschen bekommen von der Gesellschaft nur so viel zurück, wie sie auch selbst gegeben haben.
  • Gleichheit: Alle Menschen bekommen von der Gesellschaft gleich viel. Ohne Rücksicht auf ihre tatsächlichen Bedürfnisse.
  • Wohlfahrt: Menschen erhalten von der Gesellschaft so viel, wie sie individuell brauchen.

Diese unterschiedlichen Betrachtungen sind auch der Grund dafür, dass territorialer Zusammenhalt so unterschiedlich interpretiert wird und die Wege dahin so grundverschieden und eigentlich nicht vergleichbar sind. Das gleiche gilt für die Evaluierungsmethoden zur Messung von Erfolg oder Misserfolg der entsprechenden Politiken.

Ausgehend vom Gerechtigkeitsprinzip spielt Raum ebenfalls eine wesentliche Rolle, denn Menschen können heutzutage fast unbegrenzt ihren Ort wechseln und sich woanders niederlassen. Das Konzept des territorialen Zusammenhangs ist daher oft mit einer wichtigen Frage konfrontiert: Spielt Ausgleich eigentlich eine Rolle und muss man sich um das Wohlergehen von Individuen oder die Verbesserung an einem bestimmten Ort kümmern? Die Menschen können doch dorthin gehen, wo sie bessere Bedingungen haben.

Diese Betrachtung lässt allerdings außer Acht, dass die Menschen in der Realität gar nicht alle so mobil sind, wie es scheint oder wie immer behauptet wird. Für viele Menschen sind die finanziellen, sozialen, kulturellen oder politischen Kosten, die mit der Mobilität verbunden sind, schlichtweg zu hoch. Was machen jene, die nicht so gut ausgebildet sind? Menschen, die durch Häuser oder Eigentum an einen Ort gebunden sind oder familiäre Verpflichtungen haben? Diese Menschen müssen dort bleiben wo sie sind und mit den begrenzten Möglichkeiten vor Ort klarkommen.

Der dritte Grund für Regierungshandeln bezieht sich auf die Umwelt bzw. ist ökologischer Natur. Hier ist das Eingreifen der Regierung nämlich immer genau dann gefragt, wenn es darum geht, die natürlichen Ressourcen zu schützen, zu erhalten oder allen Menschen den Zugang dazu zu ermöglichen. Auch in diesem Zusammenhang ist der Raumbegriff von Bedeutung. Denn es ist an verschiedenen Ort unterschiedlich kompliziert und damit auch unterschiedlich teuer, all dieses zu erreichen. Das ist dann eine Frage der Effizienz. Zum anderen sind die Umweltbelastungen ungleich über den Raum verteilt. Das hat dann wieder mit Gerechtigkeit zu tun.

Diese drei Konzepte stehen in der Realität in einer engen Wechselwirkung: Umwelt, Gerechtigkeit und Effizienz. Sie werden oft gegeneinander abgewogen und gelegentlich auch ausgespielt. Ob und wie das passiert, hat in aller Regel mit den Werten und Normen der jeweiligen Politiker zu tun.

Um es noch einmal mit anderen Worten zusammenzufassen: Der geografische Raum ist von Bedeutung, wenn es in der Politik darum geht, ökonomische Ineffizienzen, soziale Ungleichheit und ökologische Risiken und Unausgewogenheit zu adressieren. Oder mit noch anderen Worten: Wenn Politik versucht, eine harmonische, ausgewogene räumliche Entwicklung in ganz Europa zu erreichen. Und genau das ist es, worum es beim territorialen Zusammenhalt geht.

Gruppe Menschen von oben, © Walter Reich, pixelio.de

Was bedeutet territoriale Kohäsion?

Das Konzept der territorialen Kohäsion ist ein normatives Konzept und fand in die Diskussion um die EU-Politik in der 1990er Jahren Eingang. 2007 wurde es im Kontext des Vertrages von Lissabon zum offiziellen EU-Politikziel erklärt. Der Ursprung dieses Ansatzes geht jedoch weiter zurück und beruht auf den sozialdemokratischen Idealen Nachkriegseuropas und des Wohlfahrtsstaates.

Nach dieser Denkschule sind Regierungshandeln, Marktregulierung und Umverteilung wichtige Instrumente um Effizienz, Gerechtigkeit und sozialen Ausgleich zu erreichen. Das impliziert, das Regierungen sowohl das Recht als auch die Verpflichtung zum Handeln haben um:

  • soziale und territoriale Ungerechtigkeiten auszugleichen,
  • lebenslange soziale Sicherheit für die Menschen zu gewährleisten, und
  • Entwicklungsunterschiede auf allen räumlichen Ebenen auszutarieren.

Das europäische Sozialstaatsmodell (oder der Wohlfahrtsstaat) unterstützt Solidarität und Kooperation und geht zurück auf eine wohlfahrtsorientierte Definition von Fairness: Jene mit den größten Bedarfen und Nachteilen sind zum Erhalt der größtmöglichen staatlichen Unterstützung berechtigt.

Das Streben, die Kluft zwischen Arm und Reich zu schließen und eine balancierte regionale Entwicklung anzustreben, war das handlungsleitende Prinzip in vielen Regionalentwicklungspolitiken der Nachkriegszeit in vielen europäischen Ländern, insbesondere Frankreich. Man versuchte Entwicklungsmöglichkeiten, öffentliches Geld aber auch private Investitionen so auszurichten, dass die benachteiligten Regionen nicht weiter abgehängt werden.

Dieser Ansatz spiegelt sich auch im Vertrag von Rom (EWG-Vertrag) aus dem Jahre 1957 wieder. Hier wurde die Grundlage zur Errichtung eines gemeinsamen Marktes und die schrittweise Annäherung der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten geschaffen. Ziel war „… eine harmonische Entwicklung des Wirtschaftslebens innerhalb der Gemeinschaft, eine beständige und ausgewogene Wirtschaftsausweitung, eine größere Stabilität, eine beschleunigte Hebung der Lebenshaltung und engere Beziehungen zwischen den Staaten …“. Diese Prinzipien stellten auch die Grundlage für die EU-Regionalpolitik der 1970er Jahre dar. Diese waren auf eine ausgewogene Regionalentwicklung durch gemeinsame Politikansätze ausgerichtet.

Territorialer Zusammenhalt “verräumlicht” diesen wohlfahrtsorientierten Ansatz in gewisser Weise durch die Erweiterung des Ausgleichsansatzes von Individuen und Gruppen auf Orte und Regionen. Grundlage dafür war die bereits eingangs besprochene Erkenntnis, dass die Lebensbedingungen der Menschen eben nicht nur von ihrem sozialen Status abhängen, sondern auch von der Region oder dem Ort, an dem sie leben. Dieser Politikansatz wird untermauert durch den einfachen aber eindrucksvollen Satz aus dem 3. Kohäsionsbericht der der Europäischen Kommission: „Menschen sollen durch ihren Wohnort nicht benachteiligt werden.“ Die Idee des territorialen Zusammenhaltes beinhaltet also eine Erweiterung des Solidaritätsgedankens von Menschen auf Regionen. Es ist somit die räumliche Umsetzung des Europäischen Sozialstaatsmodells.

Der Wunsch bzw. Bedarf nach einer Politik des räumlichen Zusammenhaltes wurde ausgeprägter nach Einführung des Europäischen Binnenmarktes. Von diesem wurde erwartet, dass er die raumbezogenen Risiken verschärft und die regionalen Unausgewogenheiten durch Ballungskräfte beschleunigt. Territoriale Kohäsion war also gedacht, die negativen Effekte des einheitlichen Binnenmarktes auszugleichen und aufzufangen. Das betont auch das Europäische Raumordnungskonzept (EUREK) aus dem Jahr 1999. Das Dokument erkennt die innereuropäischen Konkurrenzen an, ebenso wie den Wettbewerb zwischen Regionen, Städte und Gemeinden und die daraus resultierende Schwächung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts der EU.

Allerdings war die politische Landschaft, in der sich nun die Idee der Territorialen Kohäsion befand, eine andere als jene zur Nachkriegszeit. Sie war zunehmend beeinflusst durch neoliberale Kräfte. Diese neoliberalen Mentalitäten legen viel Wert auf Wachstum, Wettbewerb und „Survival of the fittest“. Sie negieren Entwicklung, Kooperation und Solidarität. Sie vertrauen der „unsichtbaren Hand“ des Marktes mehr als dem regulierenden und ermöglichenden Eingreifen von Regierungshandeln und stehen für ein komplett anderes Bild von Zusammenhalt. Sie versuchen regionale Unterschiede zu beseitigen, indem sie in die Orte investieren, die das größte Wachstumspotenzial versprechen, und nicht in jene Orte, die den größten Bedarf haben. Sie lehnen jede Form von Verteilungsmaßnahmen und wohlfahrtsorientierten Ansätzen für fairen Ausgleich ab. Neoliberale Ansätze fanden in der Zwischenzeit also immer mehr Eingang in EU-Politiken. Unterschwellige Tendenzen sind beispielsweise in der EU-2020 Strategie auszumachen, die eher Wert auf Wachstum und Wettbewerbsfähigkeit legt als auf das Thema des Ausgleichs.

Zusammenfassend lässt sich also feststellen, dass, obwohl sich alle auf die Notwendigkeit des räumlichen Ausgleiches verständigen können, es wenig Einheitlichkeit in der Frage gibt, was dieser Ausgleich eigentlich bedeutet, wie er erreicht werden kann und welche Politikinstrumente dafür dann notwendig sind. Das verursacht natürlich permanent Konfusion und unterschiedliche Bewertungen und stellt eine wichtige Begründung dafür da, warum theoriebasierte Evaluationsansätze notwendig sind. Diese gehen der Frage nach: Was funktioniert, für wen, unter welchen Rahmenbedingungen und warum?

Der Beitrag basiert auf einem Papier, das im Kontext des Workshops „How to measure progress and the success of Interreg?“ am 17. und 18. Mai 2016 in Luxemburg entstanden ist.

Übersetzung: Georg Werdermann
Bildnachweis Titelfoto: anzemulec, fotolia.com

Frau Simin Davoudi ist Professorin für Umweltpolitik und Planung, Direktorin der Global Urban Research Unit (GURU) und stellv. Direktorin des Instituts für Nachhaltigkeit an der Universität Newcastle. Sie ist außerdem ehemalige Präsidentin der Association of European Schools of Planning (AESOP). Zu ihren letzten Veröffentlichungen zählen: The Resilience Machine (2017 Routledge), Justice and Fairness in the City (2016 Policy Press), and Reconsidering Localism (2015 Routledge). Weitere Informationen.