Interreg
12.12.
2017

„Die Raumentwicklungspolitik sollte sich angesichts der aktuellen Herausforderungen zu Wort melden!“

Dr. Karl Peter Schön über Ursprünge, Entwicklung und Zukunft der europäischen Raumentwicklungspolitik

Eschau, © Leonid Andronov, Fotolia.com

Wie und warum sind Interreg und ESPON entstanden? Inwiefern hat die Gründung der EU zum Aufkommen der europäischen Raumentwicklungspolitik beigetragen? Und warum sind territoriale Zukunftsvisionen heute wichtiger als je zuvor? Ausgehend vom Jahr 1992, das sowohl die Gründung des Referats „Raumordnung in Europa“ in der Vorgänger-Institution des heutigen BBSR als auch die Geburtsstunde der europäischen Raumentwicklungspolitik markiert, reflektiert Dr. Karl Peter Schön deren Ursprünge, Entwicklung und Zukunft. Er selbst hat die gesamte Entwicklung als Leiter des Referats von Anfang an miterlebt und gestaltet. Im Herbst 2017 ist er nach 25 Jahren im Amt in den Ruhestand getreten.

25 Jahre EU-Vertrag von Maastricht

Vor 25 Jahren, am 9. Februar 1992, unterzeichnete der Europäische Rat den Vertrag über die Europäische Union (EU-Vertrag, EUV) in Maastricht und gründete damit die Europäische Union. Es wurde die Schaffung eines Raumes ohne Binnengrenzen vereinbart, die Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts sowie die Errichtung einer europäischen Wirtschafts- und Währungsunion. Die EU erhielt in diesem Zusammenhang erweiterte Kompetenzen und Finanzmittel für eine Reihe neuer Politikfelder, darunter auch solche mit großen Wirkungspotentialen auf die europäische Raumentwicklung. Dazu zählen zum Beispiel die europäische Regional- und Strukturpolitik, die Verkehrspolitik und die transeuropäischen Netze, die Umwelt- und die Agrarpolitik.

Geburtsstunde der europäischen Raumentwicklungspolitik

Dies war die Geburtsstunde der europäischen Raumentwicklungspolitik. Denn die nationalen Raumentwicklungsminister fühlten sich in diese Prozesse nicht hinreichend einbezogen. Sie befürchteten, und dies wohl nicht ganz zu Unrecht, dass die EU über raumwirksame Sektor-Politiken die Raumentwicklung in Europa und seinen Teilräumen maßgeblich beeinflussen könnte, ohne dass die nationale und regionale Raumentwicklungspolitik der EU-Mitgliedstaaten hierbei am Tisch sitzen würde. Sie forderten daher Mitsprache- und Mitgestaltungsmöglichkeiten, wenn nicht gar die Federführung bei der Gestaltung des europäischen Territoriums durch eine europäische Raumentwicklungspolitik.

Gründung der Vorläufer-Institution des BBSR

In eben diesem Jahr und Kontext wurde im Sommer 1992 in der Bundesforschungsanstalt für Landeskunde und Raumordnung, der Vorläufer-Institution des heutigen Bundesinstituts für Bau-, Stadt- und Raumforschung, das Referat „Raumordnung in Europa“ gegründet. Dies geschah zeitgleich mit einer entsprechenden Referatsgründung im damaligen Bundesministerium für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau, sodass Politik (im Ministerium) und wissenschaftliche Politikunterstützung (in der Forschungseinrichtung) von Anfang an Hand in Hand gingen. Anlass für die Gründung der Europareferate – und damit auch zentraler ursprünglicher Arbeitsauftrag – war die oben skizzierte Diskussion um die Notwendigkeit einer europäischen Raumentwicklungspolitik, die in Deutschland und Europa seit Ende der 1980er Jahre aufgekommen war. Es war also nichts Geringeres als die Gründung der Europäischen Union und der Wirtschafts- und Währungsunion und die daraus resultierenden Kompetenzzuwächse der EU, die die Etablierung einer europäischen Raumentwicklungspolitik notwendig erscheinen ließ – sowohl inhaltlich wie auch institutionell.

Europäisches Raumordnungskonzept EUREK, © Europäische Kommission
Europäisches Raumordnungskonzept EUREK, © Europäische Kommission

Das Europäische Raumentwicklungskonzept EUREK entsteht

Im Zentrum stand zunächst die Verständigung der für Raumentwicklung zuständigen Minister auf den Gegenstand des neuen Politikfeldes: die Trends, Herausforderungen und Handlungsbedarfe der europäischen Raumentwicklung; die Vorgehensweise und Institutionalisierung des Politikfeldes; die Verständigung auf Ziele und Konzepte sowie auf konkrete Umsetzungsschritte. Das Ergebnis ist zusammengefasst im Europäischen Raumentwicklungskonzept (EUREK) von 1999. Mit dem EUREK wurden zwei flankierende innovative Instrumente geschaffen: Zum einen die Umsetzung der Politik durch die Einrichtung eines EU-Förderprogramms zur transnationalen Zusammenarbeit (heute als Interreg B bekannt) seit 1996. Zum anderen wurde 2002 das europäische Raumbeobachtungsnetzwerk ESPON gegründet, das die wissenschaftliche Unterstützung mittels Raumbeobachtung und Raumforschung garantieren sollte.

Interreg und ESPON: Von Begleitinstrumenten zu eigenständigen Maßnahmen

Im Rückblick können damit bei der Entwicklung der europäischen Raumentwicklungspolitik zwei Hauptphasen unterschieden werden: die politische Erfindung und Etablierung des neuen Politikfeldes samt seiner Umsetzungsinstrumente in der ersten Dekade (1992 bis 2002) sowie die Konsolidierung und Verstetigung seither (2002 bis heute). In der Tat waren alle wesentlichen Elemente der europäischen Raumentwicklungspolitik bereits im Jahre 2002 auf dem Tisch. In der Konsolidierungsphase, also während der letzten 15 Jahre, haben sich die ursprünglich als unterstützende Maßnahme gedachten Programme Interreg B und ESPON sehr dynamisch, stark und erfolgreich entwickelt. Damit einher ging ihre zunehmende Eigenständigkeit und Institutionalisierung. Mit der Etablierung von Interreg B und ESPON war das EUREK somit eine nachhaltig erfolgreiche Aktivität der europäischen Raumentwicklungspolitik.

Die Raumentwicklungspolitik, also die strategische und zielorientierte Zusammenarbeit der Raumordnungsminister in der EU, fand nach dem EUREK seine Fortsetzung insbesondere in den beiden Territorialen Agenden von 2007 („Was bedeuten der Lissabon-Vertrag und das neue Gemeinschaftsziel „Territoriale Kohäsion“ für die europäische Raumentwicklungspolitik?“) und 2011 (TA2020 - „Wie kann europäische Raumentwicklungspolitik zum Erfolg der Europa 2020 Strategie beitragen?“). Beide haben jedoch - jenseits von Interreg und ESPON - wenig Wirkungskraft entfaltet und sind heute – außer in sehr speziellen Fachkreisen – weitgehend unbekannt.

EUREK und Territoriale Agenda heute wenig sichtbar

Die Umsetzungsinstrumente ESPON und transnationale Zusammenarbeit haben sich inzwischen weitgehend entkoppelt von der strategischen Diskussion einer mitgliedstaatlich fundierten europäischen Raumentwicklungspolitik. Das EUREK spielt in der aktuellen Diskussion und inhaltlichen Fokussierung der transnationalen Zusammenarbeit in Europa keine große Rolle mehr. So ergibt zum Beispiel die Suche nach dem Begriff EUREK auf der interreg.de Seite nur ein einziges Ergebnis, das auf den – im Übrigen sehr lesenswerten – Interreg-Blog von Prof. Simin Davoudi vom 8. März 2017 über „Territoriale Kohäsion: Was verbirgt sich dahinter?“ verweist. Nicht viel anders sieht es beim Suchbegriff „Territoriale Agenda“ aus. Zudem ist der Zeithorizont der TA2020, wie auch der Europa 2020 Strategie, in Kürze erreicht. Wie soll es also weitergehen mit der europäischen Raumentwicklungspolitik?

Die jüngste Initiative, Ziele und Visionen der Raumentwicklung in Europa politisch zu diskutieren, ging 2015 von der Luxemburgischen EU-Ratspräsidentschaft aus. Vorbereitet durch einen wissenschaftlichen Workshop zum Thema „Welchen europäischen Raum möchten wir? Workshop zur Vorbereitung einer politischen Debatte über territoriale Szenarien und Visionen von Europa im Jahr 2050", diskutierten die für Raumentwicklung zuständigen Minister auf ihrem informellen Treffen in Luxemburg am 26. November 2015 territoriale Szenarien und politische Visionen der Raumentwicklung in Europa. Ob und wie allerdings diese Ansätze fortgesetzt werden und zu welchem Ergebnis sie führen könnten, ist derzeit offen.

VASAB-Vision für den Ostseeraum 2010
Vision für den Ostseeraum 2010

Vielzahl strategischer und visionärer Vorhaben vorhanden

Die Stagnation der strategisch orientierten europäischen Raumentwicklungspolitik bedeutet nicht, dass es nicht eine Vielzahl strategischer, konzeptioneller und visionärer Projekte gäbe. Das fängt an bei europäischen Strategien der Fachpolitiken, wie zum Beispiel den Transeuropäischen Netzen TEN, an die viele Interreg-Projekte in einzelnen Korridoren konkretisierend anknüpfen. Im Rahmen von ESPON gibt es diverse Vorhaben zur Zukunft des europäischen Territoriums, wie zum Beispiel das oben bereits zitierte Projekt ET2050 „Territorial Scenarios and Visions for Europe 2050“. Daneben existieren viele teilräumliche Visionen und Konzepte. So hat sich in der Ostseeregion bereits seit 1994 eine kontinuierliche Zusammenarbeit der für Raumordnung und -entwicklung verantwortlichen Behörden von Anrainer- und Nachbarstaaten der Ostsee etabliert. Diese knüpft an das gemeinsam erarbeitete Leitbild zur Raumentwicklung "Vision and Strategies around the Baltic Sea 2010“ an, genauso wie an die Folgedokumente "VASAB 2010“ und "VASAB 2010 Plus“. Und erst im Herbst 2017 hat der Ausschuss für Raumordnung der Deutsch-Polnischen Regierungskommission für regionale und grenznahe Zusammenarbeit das "Gemeinsame Zukunftskonzept für den deutsch-polnischen Verflechtungsraum 2030“ beschlossen.

Die Bedeutung dieser – und vieler weiterer – Aktivitäten kann nicht hoch genug eingeschätzt werden. Denn sie tragen erheblich zum besseren Verständnis des europäischen Raumes und zur Gestaltung grenzübergreifender und transnationaler Räume und Korridore bei. Aber ist mit diesen wissenschaftlichen, fachpolitischen und teilräumlichen Zukunfts- und Gestaltungsprojekten die politische Debatte über die Zukunft des europäischen Territoriums in seiner Gesamtheit und Komplexität obsolet geworden? Ich meine: nein! Dafür gibt es meines Erachtens mehrere Gründe.

Interreg und ESPON: Enge Verbindung mit europäischer Raumentwicklungspolitik

Zum einen sind Interreg B und ESPON in ihrer jetzigen Form, auch in ihrer Institutionalisierung unter der Federführung der nationalen Raumentwicklungsministerien, untrennbar damit verbunden, dass sie Teil einer gemeinsamen europäischen Raumentwicklungspolitik sind. Ohne diesen Rückbezug wäre Interreg B ein Strukturfondsprogramm und ESPON ein Forschungsprogramm neben anderen. Sie wären sowohl in ihrer Existenz verhandelbar, als auch zwischen Fachressorts verschiebbar. Interreg B und ESPON sind nur stark im Kontext der territorialen Kohäsion und als Umsetzungsaktivitäten der europäischen Raumentwicklungspolitik. Und hierfür braucht es die Verständigung über die territorialen Herausforderungen, Ziele, Strategien, Konzepte und Visionen auf europäischer Ebene.

Fußgängerzone Stralsund, © Gerhard Giebener, pixelio.de
Fußgängerzone Stralsund, © Gerhard Giebener, pixelio.de

 

Stadtentwicklung: Neue Arena der europäischen und internationalen Zusammenarbeit

Die strategische Diskussion über ‚place-based policies‘, also raumbezogene Politiken, wird aktuell in anderen Kontexten fortgeführt. Die europäische und internationale Zusammenarbeit in der Stadtentwicklung etwa hat im vergangenen Jahr neue Höhepunkte erreicht: Zum einen mit der Städtischen Agenda für die EU („Urban Agenda for the EU“), auch bekannt als „Pakt von Amsterdam“, da sie auf dem informellen Treffen der für Stadtentwicklung zuständigen EU-Minister am 30. Mai 2016 in Amsterdam verabschiedet wurde. Zum anderen mit der „New Urban Agenda“, die 193 UN-Staaten in Quito im Oktober 2016 unterzeichneten. Und der erweiterte Stadtbegriff schließt ja durchaus Groß- und Kleinstädte, suburbane Räume und das ländliche Umland mit ein, umfasst also wesentliche Elemente der Raumentwicklung.

Nordafrika nicht ausklammern

Europäische Raumentwicklungspolitik muss heute – wie schon 1992 – über das Denken in EU-Grenzen hinausgehen. Sich ein Bild von Europa zu machen heißt immer auch, Europa in der Welt zu betrachten. Bereits das EUREK hatte konzeptionell und in seinen Aktionen die (insbesondere: ost-europäischen) Nachbarstaaten mit einbezogen, genauso wie die erweiterte Zusammenarbeit in der Europäischen Raumordnungsministerkonferenz CEMAT des Europarats. Bisher hat sich Raumentwicklung in Deutschland immer auch in besonderer Weise der Integration der östlichen Nachbarn verpflichtet gefühlt und dies durch erfolgreiche Projekte umgesetzt. Dies ist weiterhin ein wichtiger Teil der bi- und multilateralen Zusammenarbeit. In jüngster Zeit ist allerdings die Zusammenarbeit mit Afrika zunehmend in den Fokus ist gerückt. Ein entsprechendes Verständnis und Engagement der europäischen Raumentwicklung in Bezug auf die Nachbarn in Nordafrika fehlt aber weitgehend. Auch wenn es eine große und schwierige Herausforderung ist: europäische Raumentwicklungspolitik darf nicht den Mittelmeerraum und Nordafrika als Nachbarstaaten ausklammern. Genauso wenig darf die Zusammenarbeit eine partikulare Nachbarschafts-Angelegenheit von Spanien, Italien oder Griechenland sein. Vielmehr ist sie eine europäische Aufgabe, eine Aufgabe auch der europäischen Raumentwicklungspolitik.

Nicht-europäische Einflüsse auf Raumentwicklung zur Kenntnis nehmen

Relativ neu ist die Erscheinung, dass sich nicht-europäische Staaten strategische Gedanken zur europäischen Raumentwicklung machen, zumindest in Teilbereichen. Über die Bedeutung europäischer Häfen wie Athen, Venedig und Rotterdam, von Binnenhäfen wie Duisburg, und von Flughäfen wie Parchim und Hahn im Kontext europäischer und weltweiter Logistiksysteme etwa denken die chinesische Regierung und die Großunternehmen der Volksrepublik im Rahmen der Belt-and-Road Initiative längst nicht mehr nur nach. Vielmehr gestalten sie deren Entwicklung mit milliardenschweren Investitionen mit. Es sind also nicht nur die europäischen Fachpolitiken (Transeuropäische Netze - TEN), sondern auch externe Entwicklungsstrategien und Investitionsentscheidungen, die in Zukunftsvisionen einer europäischen Raumentwicklungspolitik zur Kenntnis genommen werden sollten.

Neue Zukunftsvisionen der europäischen Raumentwicklung gefragt

Die Stagnation der strategisch orientierten europäischen Raumentwicklungspolitik hat viele Gründe. So sind die neo-liberalen und nationalistischen bzw. regionalistischen Strömungen in Europa natürlich insgesamt kein förderliches Umfeld für eine europäische Raumentwicklungspolitik. Und die nationale Raumplanung ist in vielen EU-Staaten selbst in der Defensive und in keiner starken Position. Es sieht derzeit nicht danach aus, als könnte eine mitgliedstaatlich getragene europäische Raumentwicklungspolitik die notwendige Kraft aufbringen, um neue Strategien und Visionen zu entwickeln.

Umso mehr ist die Europäische Kommission gefragt, die seit dem Vertrag von Lissabon eine (mit den Mitgliedstaaten geteilte) Kompetenz für Territoriale Kohäsion in der EU hat. Diese sollte sie vermehrt nutzen, und die Initiative ergreifen, in einem breiten Diskussionsprozess gemeinsam mit den EU-Mitgliedstaaten und allen relevanten Stakeholdern neue Zukunftsvisionen für Europa zu entwickeln, auch Visionen, Ziele und Strategien für das europäische Territorium. Die Raumentwicklungspolitik sollte sich angesichts der aktuellen territorialen Herausforderungen zu Worte melden und diese Diskussionen und Politiken nicht Fachpolitiken und anderen Akteuren überlassen. Die politisch-strategischen Argumente dafür gelten heute noch genauso wie vor 25 Jahren, am Anfang der europäischen Raumentwicklungspolitik im Jahre 1992.

Dr. Karl Peter Schön war von 1992 bis 2017 Leiter des Referats Europäische Raum- und Stadtentwicklung im Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR). Das Referat unterstützt das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit bei der internationalen Stadtentwicklungspolitik und das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur bei der Umsetzung der europäischen Raumentwicklungspolitik, insbesondere der Programme Interreg B und ESPON. Im Herbst 2017 hat sich Dr. Schön in den Ruhestand verabschiedet.